各设区市民政局、发展改革委、财政局、住建局、自然资源局、农业农村局、卫生健康委、医疗保障局、国资委、老龄办：

为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，坚持“一县一策”强化全省乡镇敬老院整体规划、区域统筹，引导社会力量参与乡镇敬老院运营管理，着力扩大多层次、专业化服务供给，有力解决乡镇敬老院功能定位不准确、区位布局不合理、管理体制不顺畅、服务功能不完善等问题，持续推动乡镇敬老院提质增效，现就推动全省乡镇敬老院改革发展提出如下指导意见。

一、科学优化空间布局

1. 稳妥实施关停并转。对于地理位置较偏远、安全隐患较大、供养人数较少、服务功能较弱的乡镇敬老院，应结合实际关停并转。关停并转的敬老院应优先转型为居家社区养老服务站点、互助养老服务睦邻点或实行公办民营。突出规模效应，改革后的乡镇敬老院备案床位数原则上不少于100张，入住率实现显著提升。床位规模和服务对象不足但确需保留的，应由当地民政会同发展改革、财政等部门做好可行性论证。

2. 按需规建服务设施。各地根据当地常住老年人口总数、老龄化程度、服务半径、服务需求等因素，制定或修订本地区养老服务设施布局专项规划，按需设置包括乡镇敬老院在内的养老服务设施，以改造提升为主，适度新建为辅，相关内容统筹纳入国土空间规划。原则上每个涉农县（市、区）都应建有一所县级特困失能老年人集中供养服务机构，对重度失能、完全失能特困老年人实行集中照护。各地要引导将规模较大、服务质量较好的乡镇敬老院转型为区域性养老服务中心，以点带面辐射周边2-3个乡镇（街道）。

二、深化管理体制改革

3. 加快推进“县级统管”。各设区市结合实际情况，指导有条件的地区稳步推进特困供养机构由县级民政部门或养老服务指导中心直接管理。实行“县级统管”的地区，要厘清县级民政部门与乡镇（街道）之间特困供养机构管理的权责事项。县级民政部门（养老服务指导中心）做好非独立法人特困供养机构工作人员调配、会计核算、物资采购、服务运营、后勤管理等工作。属地乡镇（街道）履行协助管理责任，协助做好机构安全生产、日常巡查、信访维稳、应急处突等工作。各地可结合建立乡镇（街道）履行职责事项清单，明确管理权限、细化管理职责。对于已建成的乡镇敬老院，各地要做好确权登记工作。改革过程中乡镇敬老院的土地、房屋等土地权属和国有资产产权可根据实际需要予以调整划转，公益性性质保持不变。

4. 稳妥开展公建民营。对于符合条件的乡镇敬老院，可通过承包经营、委托运营，引入养老服务企业或社会服务机构参与管理运营。实行公建民营的乡镇敬老院要与运营方签订合同，综合考虑承接方资金投入、服务质量、品牌效应、满意度测评等因素灵活合理确定运营年限，明确权责关系、产权性质、退出机制等内容，加强服务监管和风险防控。在有效保障特困人员集中供养的基础上，可将空余床位面向社会开放，为社会老年人提供集中照护服务。划拨至公办民营乡镇敬老院的经费应全部用于保障特困供养人员基本生活、照料护理、医疗救治和丧葬事宜等，不得擅自扩大支出范围，不得以任何形式挤占、挪用、截留。实行公建民营的机构，根据托管协议明确经费承担主体。有条件的地区可将片区乡镇敬老院交由国有养老服务企业承接管理，保障高效运营。

5. 妥善做好人员安置。实施乡镇敬老院管理体制改革的地区，要根据相关规定妥善安置原机构工作人员，确保改革平稳有序。对有意愿继续从事养老服务工作的临聘人员，与机构协商并经考核符合留任条件的，可统一调配安置。对不愿继续从事或不适合从事养老服务的临聘人员解除劳动合同关系，按规定给予相应补偿。

三、稳步提升服务效能

6. 拓展服务内容。规模较大的乡镇敬老院特别是区域性养老服务中心要彰显辐射带动效应，打破村镇分离养老服务机制，通过直接提供或运营周边居家社区养老服务设施等方式，为老年人提供居家上门、生活照料、助餐助浴、全日托养、康复护理、探访关爱等服务。依托现有机构完善互助养老服务网络，为老年人结对帮扶、抱团养老提供专业支持。

7. 促进医养结合。推进乡镇敬老院与乡镇卫生院统筹规划、毗邻建设，实现资源共享、服务衔接。规模较大的乡镇敬老院，应内设医务室、诊所、护理院等医疗机构。各地要创新医养结合运营模式，可将乡镇敬老院中的医务室、诊所等托管给协议合作的乡镇卫生院等医疗卫生机构管理。有条件的机构要通过提高护理型床位比例、增设认知障碍照护专区等形式，突出专业照护功能。支持基层医疗卫生机构通过家庭医生签约、家庭病床等形式，为乡镇敬老院入住老年人提供服务。符合条件的乡镇敬老院可按规定纳入长期护理保险定点护理服务机构，为享受长期护理保险待遇的农村失能老年人就近提供护理服务。

8. 优化人才支撑。各地要对照养老机构人员配置要求，结合床位规模、入住率、失能半失能老年人数等因素，动态调整乡镇敬老院护理服务人员配比，保障服务质量。引导乡镇敬老院护理员参加养老护理、长期照护师职业技能等级认定，提高敬老院护理服务水平。农村区域性养老服务中心发挥辐射功能，为乡镇敬老院护理服务人员提供业务培训。鼓励本地村民在接受专业化培训后，到乡镇敬老院从事护理服务工作。

四、强化工作保障

9. 加强组织领导。各地要从实施积极应对人口老龄化和乡村振兴两大国家战略高度，深刻认识推动乡镇敬老院改革发展的重要意义。市、县民政部门要主动向同级党委政府加强请示报告，争取支持。要充分发挥各级老龄工作委员会统筹协调作用，集中发展资源，形成工作合力，确保改革工作扎实推进。

10. 加大经费支持。各地要加大对乡镇敬老院建设运营的支持力度，积极争取中央预算内投资、超长期特别国债以及地方政府专项债券资金支持，鼓励以县（市、区）为单位一体打包规划建设。各县（市、区）应将政府设立运营的乡镇敬老院运转费用按管理层级列入同级财政预算。有条件的地区可对公建民营机构运营给予适当补助。有序引导社会力量参与乡镇敬老院发展，提升多元资金保障能力。

11. 开展效能评估。各地民政部门要定期实地了解本地区乡镇敬老院改革发展情况，及时总结、提炼、推广典型经验做法。要加强工作绩效评估，通过纳入养老服务重点工作、开展日常检查、实施工作考核等方式，建立激励引导机制，督促任务落实。

江苏省民政厅

江苏省发展和改革委员会

江苏省财政厅

江苏省农业农村厅

江苏省自然资源厅

江苏省住房和城乡建设厅

江苏省卫生健康委员会

江苏省医疗保障局

江苏省国有资产监督管理委员会

江苏省老龄工作委员会办公室

2025年8月25日